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“최인규 의원: 저는 이제 16년, 제가 네 번째 의회에 입성을 해서 의정활동을 하고 있는데, 저는 내 인생의 목을 여기다 걸 거예요. 만약에 이게 해결되지 않으면 나는 이거 의원, 지금까지 해온 일이 아무 의미가 없어요. 무슨 이야기인지 알아요?”(2019년 2월22일 고창군의회 본회의에서)

흥덕면 출신인 최인규 의원이 흥덕면 일부에 예산을 지원하기 위해, 군의회와 군청을 어떻게 전용하는지 살펴보자. 정말 이래도 되는지, 한 군의원 때문에, 군의회와 군청이 이렇게 돌아가도 되는지, 아니면 서로 짬짜미가 된 것인지? 물론 3억원의 예산을 지원받는 곳은 좋을 것이다.

‘내 인생의 목을 걸었다’는 최인규 의원은 이를 위해 조례(국회의 경우 법률에 해당)를 두 개나 만들고, 유기상 군수는 헌법 위반의 가능성을 인지하면서도 3억원의 예산을 편성한다. 즉 공익을 위해 조례를 제정하고, 그 조례에 따라 대상지역을 선정한다기보다는, 대상지역은 이미 선정돼 있고, 이 지역을 지원하기 위해 복수의 조례를 만들어내고 있는 꼴이다. 이는 조례가 한 군의원의 놀이개로 전락하고, 군의회 스스로 놀림감을 자초하고 있으며, 군수와 군청은 최인규 의원의 예산을 지원하기 위해 자기부정과 자기배반의 작태를 보이고 있다.  

최인규 의원의 군정질문 

최인규 의원은 2018년 11월29일 흥덕면 치룡리에 있는 솔라파크(태양광발전시설)와 관련 군정질문을 했다. 최인규 의원에 따르면, ‘1991년 김완주 고창군수 재임 시 지역발전이라는 허무맹랑한 명분아래, 고창군 행정이 앞장서서 주민을 설득하고 토재매입에 앞장선 것에 분노와 허탈함을 금할 길이 없으며, 11만8천여평에 건립된 애물단지 태양광발전시설을 바라보면서 한숨과 함께 가슴이 미여지는 심정’이라면서, “삼미공항부터 동양기전, 고창화훼유통공사, 한승항공, 명진항공, 한양항공 등 수없이 많은 기업들이 투자설명회나 주민공청회를 하면서, 공장이 설립되고 난 후 대학교가 들어온다며 흥덕면민들의 마음만 부풀하게 만들었고, 더 나아가 당시 김완주 지사와 이호종 고창군수는 2001년 골프클러스터 조성이라는 명분 아래 사업자에게 또 다시 행정적 사기를 당해, 흥덕면 발전과 고용창출 효과도 없는 태양광 사업을 승인하여 지금에 이르게 되었다”고 평가했다.

또한 최인규 의원은 “흥덕면민을 우롱하는 졸속행정이 순박한 흥덕면민들의 가슴에 원통함만 쌓여놓고 말았으며, 분노와 원통함에 눈물 흘리고 있는 흥덕면민 앞에 사기행각에 앞장섰던 고창군청은 뭐라고 변명할지 군수는 현명한 판단으로 답변해 주기 바란다”면서, “흥덕면민을 비웃는 듯 정적만 흐르는 태양광발전시설을 보며, 눈물을 흘리고 있는 흥덕면민들의 눈물을 닦아줄 특단의 대책과 피해보상 요구에 대해 군수는 어떠한 복안이 있는지 견해를 명확히 밝혀 주기 바란다”고 요청했다. 

이에 대해, 군수는 12월6일 군정답변을 통해 “당시 군에서도 최선을 다하여 지역경제 활성화에 노력했지만, 현실적으로 여의치 않아 태양광발전소(2008년 완공)가 들어와서 면민들의 기대에 미치지 못한 것으로 알고 있다”면서, “흥덕면은 솔라파크 준공시점에 특별지원사업비 3억2천만원이 지원되었고, 법률에 따라 매년 지원사업비 3천만원이 결정되어, 발전소 반지름 5킬로미터 이내에 배분·지원되고 있다”고 말했다. 

그러자 최인규 의원은 “군청이 흥덕면민을 우롱했다”며 지원책을 요구했고, 유기상 군수는 “흥덕면민들을 염려하고 사랑하는 충정은 저도 마음으로 백프로 동감하며, 어떤 방법으로든 흥덕 발전을 위해서 의원님과 함께 최선을 다하겠다는 말씀을 드린다”고 답변했다. 

케이비에스(전주)와 헬로티비(전북) 방송

케이비에스(전주)와 헬로티비(전북)는 2018년 12월경 솔라파크와 관련해, “흥덕면 주민들은 1991년부터 항공기업이 들어와 지역경제를 활성화시킬 것이가 믿고 자신들의 땅을 넘겼지만, 초기에 예정됐던 비행장 사업은 물거품이 됐고, 또 비행학교 설립 등 다양한 사업이 추진됐지만 현재 이뤄진 건 태양광사업뿐”이라며, “지역발전을 위해 오랜 기간 자신들이 가꾸어 온 토지를 넘긴 주민들의 한숨은 더욱더 깊어만 가고 있다”고 보도했다. 

흥덕면민인 최종확씨는 “공장도 짓고, 뭣도 하고, 골프클러스터도 하고 하는데 그거 다 속아버렸잖아, 이거 해서 그 사람들 돈만 먹고 튀어버렸잖아, (태양광 사업) 다른데로 넘어가 버렸잖아, 처음 시작한 사람은 튀어버렸다”고 인터뷰 했다. 군청 관계자는 “최종적으로 들어 온 것은 주민들한테 별로 도움도 안 되는 태양광발전이 들어왔고, 그런 차원에서 고창군에서 보상을 조금 해달라 그러는데, 어떤 규정이 있어야, 조례나 법이 있어야 지원할 수 있다”고 인터뷰 했다. 최인규 의원도 “아무런 대응을 해주지도 않고, 행정에서 책임도 지지 않고 있단 말이야. 그래서 그에 대한 특단의 대책을 내놓아라 하는게 흥덕면민들 모두의 마음”이라고 인터뷰 했다. 

이후 최인규 의원은 2019년 2월22일 고창군의회 본회의에서 상생경제과장·부군수·농수축산경제국장에게 “방송을 몇 회 했는지 아느냐”고 다그쳐 물었다. 또한 “오죽하면 공영방송인 케이비에스에서 이런 내용을 방영하겠냐”면서, “군수가 군민을 데리고 사기를 쳤으니, (…) 이러한 행정행위로 인해 경제적·건강적·지역발전적으로 엄청나 피해를 본 지역에 어떠한 보상책을 마련해야 할 때가 됐다”고 요구했다. 그러자 정길환 상생경제과장은 ‘흥덕면에만 국한해서 하기는 어렵고, 고창군에서 모든 행정행위로 인해 피해를 입은 상황에 대해서는 지원할 수 있는 근거를 마련하라는 것으로 받아들였다’고 답변했다. 그러자 최인규 의원은 “저는 이제 16년, 제가 네 번째 의회에 입성을 해서 의정활동을 하고 있는데. 저는 내 인생의 목을 여기다 걸 거예요. 만약에 이게 해결되지 않으면 나는 이거 의원, 지금까지 해온 일이 아무 의미가 없어요. 무슨 이야기인지 알아요? 행정이 앞장서서 한 부분에 대해 그 지역에 엄청난 피해가 왔을 때는, 그에 상응하는 대책을 마련해야 된다. 거기에 대한 부분을 책임자들과 함께 협의해 주기 바란다”고 요청했다. 당시 조규철 의장은 “최인규 의원과 충분히 협의도 해주면 좋겠다는 부탁을 먼저 드린다”면서, “정신적·물질적 피해가 어디까지 있는지 모르겠지만, 지역민과 함께 하는 행정이라는 차원에서라도 충분히 검토하고 고민을 함께 해주면 좋겠다”고 말했다. 

고창군 대규모 사업 중단지역 등에 대한 지원 조례

2019년 9월10일 최인규 의원은 ‘고창군 대규모사업 중단지역 등에 대한 지원 조례안’(이하 대규모사업 중단지역 지원조례안)을 대표로 발의했다. 주요내용은 “▲대규모 사업 유치 등을 추진 중 계획이 전면 변경되거나 영구히 중단됨에 따라 피해가 발생한 읍·면에 지원 ▲‘대규모 사업’이란 민간기업을 유치하기 위하여 고창군에서 적극적으로 지원한 부지면적 30만 제곱미터 이상의 사업을 말함 ▲고창군수는 대규모 사업지가 위치한 읍면 대상지역의 생활환경 개선이나 복리증진에 관한 계획을 매년 수립·시행할 수 있음 ▲위원회 구성” 등의 내용을 담았다. 

이 조례안은 2019년 10월14일 첫 상임위(산업건설위) 심의에서는 보류됐다. 서현광 전문위원은 “대규모사업의 중단으로 피해가 발생되는 지역에 소급해서 적용하는 내용”이라고 설명했으며, 진남표 의원은 “30년 전에 했던 것을 이제 와서”라고 묻자, 서현광 전문위원은 “검토한 바로는 지금 피해가 있다”면서, “현재 피해가 발생되고 있으면, 지원할 수 있는 것으로 저희들이 법률적인 자문을 받았다”고 답했다. 그러자 진 의원은 “30년 전, 50년 전에 하던 것을 어떻게 방법이 안 나온다. 지방자치도 실시하기 이전”이라고 했고, 서 전문위원은 “일종의 보상차원으로 볼 수도 있다”고 했으며, 진 의원은 “자체에서 융통성을 갖고 해야될 사항이지, 조례를 만들어놓고 의무적으로 해버린다고 하면, 이후에는 이런 사례가 발생하지 않도록 행정적 지원을 하는 것은 맞지만, 지난날 한참의 것을 하자고 하면, 이것은 말로 해서 되는 것이 아니라 그만큼 재정이 필요한 것”이라고 강조했다. 

하지만 다음 2019년 11월20일 상임위에서는 별다른 이의없이 원안가결됐고, 바로 12월12일 본회의에서도 원안가결됐다. 지원조례는 만들었지만, 30년 전 ‘대규모사업’이 중단된 것을 이유로 현재 예산을 지원하는 것에는 어려움이 있었다. 이 조례는 앞으로 대규모사업이 중단될 경우에 적용하는 것이 일반적인 해석일 수밖에 없다. 그래서 이 조례에 대한 개정작업이 시작된다. 

대규모사업 중단지역 지원조례 개정안

이 일부개정조례안도 최인규 의원이 대표발의했다. 이 개정안은 내용은 “이 조례는 공포한 날부터 시행한다”를, “이 조례는 공포한 날부터 시행하되, 제2조에 정의된 대규모 사업장에 대하여 1990년 1월1일부터 적용한다”로 바꾸는 것이다. 왜냐하면 ㈜삼미항공의 흥덕면 비행장사업이 1990년 2월 사업계획서를 제출했기 때문이다. 

고창군의회에 따르면, 이 개정안은 “대규모 사업 중단지역으로 피해가 발생하였던 지역을 소급하여 지원할 수 있는 근거를 마련하기 위한 것”이다. 2020년 5월7일 상임위에서, 서현광 전문위원은 “가장 쟁점이 되는 사항은 소급입법이 과연 가능한가, 도청 법제심사 등에서 재의 요구라든지, 집행부에서 어떤 의견이 있는지가 굉장히 중요한 사항”이라면서, “소급입법은 제한적으로 시행이 되는 것이 맞지만, (자문 결과) 이 조례는 주민들에게 혜택을 주기 위한 사안으로 꼭 제한을 받지 않을 수도 있으며, 대표 발의한 최인규 의원이 직접 자문을 받아 본 결과 소급적용이 가능하다는 의견을 저희한테 전해주었다”고 말했다. 개정안은 이날 상임위에서 원안가결됐으며, 2020년 5월21일 본회의를 통과했다.  

개정안에 대한 고창군수의 재의 요구 

일반적인 경우, 조례안이 군의회를 통과하면, 고창군은 20일 내에 이를 공포·시행한다. 하지만 이 개정안에 대해 유기상 군수는 2020년 6월9일 재의(다시 의결)를 요구했다. 즉 개정안에 이의가 있다며, 다시 의결하라고 군의회로 돌려보낸 것이다. 

군수가 재의요구를 할 경우, 군의회는 재의에 부쳐 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결을 하면, 개정안은 조례로서 확정된다. 그런데 현재까지도 군의회는 재의에 부치지 않고 있다. 따라서, 개정안은 현재 계류돼 있는 상태이며, 1990년 2월 비행장사업 중단을 근거로 지원하기에는 위법의 소지가 있어 어려워 보였다.  

군수가 재의를 요구한 이유는, “과거의 시점으로 소급 적용하는 부분에서, 법적 안정성 차원에서의 신뢰원칙에 반하는 것으로 사료되며, 1990년 1월1일부터라는 특정 시점을 적용한 부분에 대한 명확한 기준설정 등 설명이 부재한 상황”이라면서, “헌법에서 엄격하게 적용하고 있는 소급입법금지원칙에 저촉될 가능성이 있으며, 원칙적으로 금지하고 있는 소급입법이 아닌 행위시법으로 하는 현행 조례를 유지함이 타당하다”고 밝혔다.

고창군 발전소 소재지 주민지원에 관한 조례안

이와같이 ‘대규모사업 중단지역 지원조례’에 따른 지원이 어렵게 되자, 최인규 의원은 방향을 돌려, 이번에는 “고창군 발전소 소재지 주민지원에 관한 조례안”(이하 발전소 주민지원 조례안)을 올해 1월12일 대표발의했다. 이 조례안은 “▲발전소 소재지 주민지원 추진계획을 매년 수립·시행 ▲대상지역은 단일 발전소당 면적기준 30만 제곱미터 이상 및 전력량 기준 15메가와트 이상의 발전소가 설치된 지역”을 담았다. 흥덕면 솔라파크는 면적이 39만 제곱미터이며 전력량은 15메가와트이다. 

‘발전소 주민지원 조례안’과 ‘대규모사업 중단지역 지원조례’는 다른 조례이지만, 즉 발전소 소재지역과 대규모사업 중단지역이라는 각기 다른 지원내용을 담았지만, 실제로는 같은 대상지역을 지원하기 위한 두 개의 조례안일 뿐이다. 공통분모는 흥덕면 솔라파크 대상지역이다.   

즉 공익을 위해 조례를 제정하고, 그 조례에 맞춰 대상지역을 선정한다기보다는, 대상지역은 이미 선정돼 있고, 이 지역을 지원하기 위해 복수의 조례를 만들어내고 있는 꼴이다. 이는 조례가 한 군의원의 놀이개로 전락하고, 군의회 스스로 놀림감을 자초하고 있다. 조규철 의원은 ‘발전소 주민지원 조례안’과 관련, “원포인트로 거기에 맞춰서 모든 숫자를 맞춰 놓으면, 고창군의회가 흥덕을 보고 해주기 위한 조례를 만드는 것으로 되어 버리기 때문에”라고 말하기도 했다. 군청 기획예산담당관은 ‘발전소 주민지원 조례안’에 대한 입법예고기간 중 “유사조례인 ‘대규모사업 중단지역 지원조례’ 폐지의 필요성”을 제기했으며, 의회 전문위원은 이를 받아들여, ‘발전소 주민지원 조례안’ 부칙에 “이 조례 시행과 동시에 대규모 중단지역 지원조례는 폐지한다”고 명시했다.

하지만, ‘발전소 주민지원 조례안’은 상임위(산업건설위)를 통과하지 못했으며, 제279회 임시회(2021년 2월18일~2월26일)에서는 자치행정위 안건은 본회의에 상정되고, 최인규 의장 직권으로 산업건설위 안건은 보류되는 초유의 해프닝이 벌어지기도 했다. ‘발전소 주민지원 조례안’은 최인규 의원이 철회를 요청해, 4월21일 산업건설위에서 철회에 동의했다.  

대규모사업 중단지역 지원조례에 근거한 예산 3억원 편성·통과 

대규모사업장을 1990년으로 소급적용하는 ‘대규모사업 중단지역 지원조례’ 개정안은 군수의 재의요구에 의해 계류돼 있었고, ‘발전소 주민지원 조례안’을 철회됐기 때문에, 최인규 의원의 ‘인생의 목을 건’ 지원사업은 일단락 된 듯이 보였다. ‘대규모사업 중단지역 지원조례’는 있었지만, 대규모사업장을 소급적용하는 문제가 해결되지 않았고, 군수가 소급적용을 문제삼아 재의를 요구했기 때문에, ‘대규모사업 중단지역 지원조례’에 근거한 예산을 편성할 리가 만무했다.

그런데, 지난 7월26일 예결위 1차 추경 심의에서, 정길환 상생경제과장은 “대규모사업 중단지역 주민복지사업으로 솔라파크 관련해서 5천만 원을 편성했다”고 했다. 이는 주민체육 및 복지행사를 위한 재정지원으로 흥덕면민회가 집행한다. 이에 대해 임정호 의원은 “집행부에서 의회로 재의요구가 왔다”는 사실을 지적했다. ‘체육·복지시설 설치’와 ‘지역개발시설 설치’ 등 2억5천만원을 합하면, 1990년 흥덕면 비행장사업이 중단돼 흥덕면민이 피해를 입었다는 이유로, 시급한 예산을 처리하는 2021년 1차 추경에서 총 3억원이 편성·통과된 것이다. 

유기상 군수는 대규모사업장을 소급적용한 경우, “헌법에서 엄격하게 적용하고 있는 소급입법금지원칙에 저촉될 가능성이 있다”며 재의 요구까지 했으면서, 대규모사업장을 소급적용해 예산을 편성하는 우를 범했다. 스스로 헌법을 어겼다는 비판을 피할 수 없다. 헌법의 어기면서까지 최인규 의원의 ‘인생의 목을 건’ 지원사업을 추진했으니, 최인규 의원과 유기상 군수의 짬짜미(담합)이라는 의혹도 피할 수 없다.    

윤준병 국회의원은 8월11일 “고창군수가 재의 요구했으나 고창군의회의 재의결이 이뤄지지 않아 소급적용할 법적 근거가 없었다”면서, “제1차 추경예산 심의에서 ‘대규모사업 중단지역 지원조례’에 근거한다며 소급적용해 관련예산을 통과시킨 심의·의결은 특혜유무는 별론으로 하더라도 법령 위반일 가능성이 높다”고 밝혔다. 

대상지역 지원 심의위원회 

제1차 추경이 있기 전, 지난 7월6일 ‘대규모사업 중단지역 지원조례’에 따른 ‘대상지역 지원 심의위원회’가 열렸다. 이 조례에 따르면, 고창군수는 해당지역의 생활환경 개선이나 복리증진에 관한 계획을 매년 수립·시행할 수 있으며, 이 계획에 따라 지원사업과 시설설치를 할 수 있다. 심의위원회는 군수의 계획과 시설설치를 심의한다. 

1990년 2월 ㈜삼미항공이 흥덕면 치룡리에 대지 38만 제곱미터에 공장설립 사업계획신청서를 군청에 제출했고, 지역주민은 지역경제발전의 일환으로 토지를 매각했으나 결국 항공기업 사업이 무산됐다고 한다. 1996년 대규모 화훼단지 조성사업이 무산된 것도, 2002년 이강수 군수 공약사업으로 중국대학 분교 설립이 무산된 것도 심의안건으로 상정됐다. 이 조례에서 ‘대규모사업’이란 민간기업을 유치하기 위해 고창군에서 적극적으로 지원한 부지면적 30만 제곱미터 이상의 사업을 말한다. 조례에 따른 군수의 계획 수립 여부는 별개로 하더라도, 심의위원회에서는 지원사업 5천만원, 시설설치 2억5천만원을 통과시켰다. 이 심의위원회에는 최인규 의원이 위원으로 참석했다.